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Perguntas e respostas sobre a MP 784

 
(última atualização: junho/2017)
1. A Medida Provisória (MP) prevê que o Banco Central (BC) não precisa abrir processo administrativo punitivo quando não considerar necessário. Isso não é uma porta para a impunidade?

De modo algum. O processo administrativo punitivo (PA) é apenas uma das ferramentas de supervisão à disposição do BC, concebido em conformidade com os princípios da finalidade, da razoabilidade e da eficiência. Desse modo, o BC poderá deixar de instaurar o PA, consideradas a baixa lesão ao bem jurídico tutelado e a utilização de outros instrumentos e medidas de supervisão que julgar mais efetivos, como o termo de compromisso.

2. A Medida Provisória coloca em risco a atividade de investigação do Ministério Público, particularmente nos ilícitos penais que poderiam ter sido cometidos pelo Sistema Financeiro?

A Medida Provisória 784 aperfeiçoa os instrumentos punitivos de natureza administrativa a cargo do Banco Central (BC) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Em nada altera ou interfere na capacidade de investigação e de comprovação de ilícitos penais do Ministério Público. Tampouco altera o dever legal do BC e da CVM de comunicar indícios de crime ao MPF, previsto no art. 9º da Lei Complementar 105. A MP 784 trata de diversos aspectos da legislação punitiva do sistema financeiro, como a definição do processo administrativo em meio eletrônico, valores de multas, inabilitações, cassação de autorização para funcionar, termos de compromisso e a definição de irregularidades administrativas: são 17 tipos de irregularidades, como, por exemplo, realizar operações em desacordo com as normas, colocar embaraço à fiscalização do BC ou da CVM, desviar ou se apropriar indevidamente de recursos de clientes ou de terceiros, infringir normas sobre capital e limites operacionais etc.

3. O acordo de leniência previsto na MP não estaria ferindo a legislação ao excluir o MPF e permitir ao BC e à CVM fechar acordos de leniência por si mesmos?

A possibilidade de acordo administrativo de leniência é apenas um dos vários aspectos do novo marco legal punitivo do Sistema Financeiro. O acordo de leniência refere-se tão somente a irregularidades administrativas das instituições financeiras e não penais, que continuarão a cargo do Ministério Público Federal (MPF). A MP não versa sobre questão penal da alçada de atuação do MPF (corrupção, lavagem de dinheiro etc.).

4. Haverá sigilo para o acordo de leniência?

Não. Quanto ao acordo de leniência, a MP 784/2017 dispõe que apenas a proposta de acordo é sigilosa, não o acordo em si. É possível, no entanto, divulgar mesmo a própria proposta, por decisão do BC no interesse das investigações e do processo administrativo punitivo.

5. Haverá a chamada "leniência plus", como ocorre no Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), que é o desconto para quem não for o primeiro a delatar mas entregar outros crimes?

Sim. Conforme prevê o art. 30 da MP, qualquer instituição que não for a primeira a firmar o acordo de leniência poderá se beneficiar de redução de 1/3 da penalidade aplicável. Para os administradores, não há essa limitação. Essa limitação visa permitir ao BC obter, o mais celeremente possível, informações e provas sobre infrações de que não dispõe.

6. Porque o BC quer ter competência para firmar acordos de leniência com bancos?

Pela MP, o BC passa a ter essa competência. O acordo de leniência é mais um instrumento à disposição do BC e da CVM para exercerem a supervisão das instituições e dos mercados sob suas responsabilidades. A introdução desse instrumento foi importante para aumentar a eficiência e a racionalidade da atividade de inteligência e investigação desenvolvida pelo BC, tornando o processo administrativo mais efetivo.

7. Bancos que façam acordos de leniência terão algum tipo de restrição para operar?

Não. A MP não prevê qualquer restrição para a instituição que firmar acordo de leniência com o BC.

8. O termo de compromisso premia o infrator ao não punir os responsáveis?

Absolutamente não. O termo de compromisso impõe o cumprimento das providências, sob pena da imediata continuidade do PA e da incidência de cláusula penal (financeira) pelo descumprimento do acordo. O termo conterá obrigações objetivamente verificáveis e delimitadas no tempo, inclusive pecuniárias, além naturalmente da cessação da conduta que ensejou a celebração do termo. O termo de compromisso é sempre de iniciativa do infrator, e o BC pode ou não aceitar a proposta.

9. Quais são as razões para em determinados casos, o termo de compromisso ficar sob sigilo?

O objetivo dos instrumentos de supervisão, incluindo o processo administrativo punitivo e o termo de compromisso, é propiciar ao BC as condições para manter a estabilidade financeira do País. Dessa forma, o BC deixará de publicar o termo de compromisso somente naquelas situações em que avaliar que a divulgação pode comprometer a estabilidade e a solidez do SFN, do SPB ou da própria instituição proponente do termo. Cabe destacar que o acordo de leniência, por outro lado, será sempre público.

10. A publicidade desses termos não daria maior transparência aos processos?

Conforme previsto na MP, a transparência ativa (publicidade) dos termos de compromisso é a regra geral. A possibilidade de não divulgá-los é exceção, aplicável somente quando o BC avaliar que esse procedimento pode comprometer a estabilidade e a solidez do Sistema Financeiro Nacional (SFN), do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) ou da própria instituição proponente. Conforme também prevê a MP, a decisão de não publicar deverá ser fundamentada. Cabe destacar que o acordo de leniência, por outro lado, será sempre público.

11. Caso um termo de compromisso seja sigiloso, a própria instituição envolvida poderá dar publicidade aos seus termos?

A MP não veda que a instituição divulgue, por iniciativa própria, o termo de compromisso que assinar com o BC.

12. Quais serão os critérios para manutenção do sigilo?

Conforme previsto na MP, a publicidade dos termos de compromisso é a regra geral. A decisão de não divulgar termos de compromisso, que deve ser fundamentada, é excepcional e só pode ser adotada quando houver risco para a estabilidade e a solidez do SFN, do SPB ou da própria instituição proponente. O acordo de leniência será sempre público.

13. A MP não detalha descontos de multas negociadas em acordos de leniência e termos de compromisso, ou os incentivos para que entes regulados pelo BC busquem a composição. Isso será resolvido por meio de lei ou norma do Banco Central?

As obrigações pecuniárias acordadas nos termos de compromisso ou nos acordos de leniência não são multas, mas sim cláusulas contratuais. Por isso, esses termos não estão limitados aos valores das multas em processos administrativos punitivos, podendo inclusive superá-las. Os acordos de leniência e os termos de compromisso, bem como as demais matérias tratadas na MP 784/2017, serão regulamentadas pelo BC.

14. O objetivo do termo de compromisso é arrecadar recursos? Esses recursos serão utilizados para qual finalidade?

Não. O objetivo do termo de compromisso é dotar a autoridade reguladora de ferramenta de atuação prudencial em relação ao SFN, coibindo condutas inadequadas e buscando readequá-las aos padrões esperados. Os recursos arrecadados serão destinados a fundo que integra o Orçamento Geral da União e serão utilizados para promover a estabilidade do sistema financeiro e a inclusão financeira, por meio de atividades e projetos do Banco Central.

15. O valor das multas não é excessivo? Uma pequena instituição não pode ser inviabilizada se sofrer essa alta multa (ex.: cooperativas de crédito)?

A Medida Provisória traz novos parâmetros para a aplicação de penalidades, assegurando que o BC possa aplicar penalidades efetivas, proporcionais e dissuasivas. Um exemplo é o aumento do valor das multas, compatibilizando-o com a realidade atual do SFN. O limite máximo passa a ser de R$2 bilhões ou de 0,5% das receitas de serviços e de produtos financeiros, levando em consideração elementos como a capacidade econômica do infrator, a gravidade da infração e o grau de lesão ao SFN, entre outros. A regulamentação a ser baixada pelo BC nas próximas semanas vai estabelecer dosimetria das penas (limites) de acordo com o segmento fiscalizado, com o porte da instituição regulada e a capacidade econômica do infrator, entre outros fatores.

16. Como será feito o cálculo das multas?

A Medida Provisória estabelece critérios que devem ser considerados na aplicação das penalidades, na medida em que possam ser determinados, como a capacidade econômica do infrator, a gravidade e a duração da infração e o grau de lesão ou o perigo de lesão para o SFN. A regulamentação, a partir desses critérios, vai estabelecer a forma para mensurar as penalidades, inclusive a multa, de maneira detalhada, e, por conseguinte, as decisões que aplicarem penalidades vão explicar o passo a passo para alcançar o valor da multa. Com isso, o administrado vai saber exatamente o que foi levado em consideração.

17. Os tipos de infrações administrativas previstos no artigo 3º da MP não limitam a ação do BC?

Os tipos administrativos previstos na MP serão constantemente atualizados, em via regulamentar, conforme as inovações e a dinâmica do mercado. A MP também prevê como infração o descumprimento de norma legal e regulamentar do SFN e do SPB. Isso aumenta a segurança jurídica para o administrado e para o BC.

18. Há alguma novidade no artigo 3º da MP, que trata das infrações administrativas?

Não há novidade. Esses tipos já eram objeto de punição antes. A MP consolida em um único instrumento jurídico o arcabouço de condutas passíveis de punição pelo BC. A MP muda a descrição do tipo administrativo, que se tornou mais clara, mencionando expressamente a conduta considerada irregular, de modo a aumentar a segurança jurídica para o administrado.

19. Já havia o detalhamento na norma anterior em relação ao que se considera embaraço à fiscalização do BC?

Sim. A Lei 4.595/64 já previa o tipo “embaraço à fiscalização” e a MP apenas modernizou o conceito. Antes, só era considerado embaraço à fiscalização a negativa de atendimento à solicitações do BC. Pela MP, essa tipificação foi ampliada, passando a abranger, além da negativa de acesso a documentos e a dados, o descumprimento de prazos, forma e condições estabelecidas pelo BC. O mesmo ocorre com o tipo “operação vedada”, que continuará existindo. Porém, o seu conteúdo passa a ser objeto de detalhamento em regulamentação a ser baixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), via resolução. Os arts. 34, 35 e 36 da Lei 4.595/64 fazem referências a situações da época em que a lei foi editada, mas que a prática e a evolução do sistema financeiro nos últimos 50 anos se alteraram. O tipo foi mantido na Medida Provisória, porém com possibilidade de atualização pelo CMN, de acordo com a evolução do sistema financeiro. Importante notar que os Princípios de Basileia para uma Supervisão Bancária Efetiva recomendam apenas que as operações com partes relacionadas (objeto da vedação da Lei 4.595/64) sejam realizadas nas mesmas condições dos demais clientes da instituição.

20. Há novidade no artigo 4º da MP, que trata das infrações graves?

Isso é novo. A MP define a gravidade em função dos efeitos da infração. Ou seja: qualquer irregularidade pode ser grave se causar um dos efeitos descritos no seu art. 4º. Antes, a lei não definia o que era infração grave.

21. O que é a multa cominatória? Qual a diferença da multa “comum”? Ela não é abusiva? O infrator não será punido duas vezes pelo mesmo fato?

É uma multa aplicada pelo BC em caso de descumprimento de suas determinações. Se, de um lado, as penalidades previstas na MP são aplicáveis em casos de descumprimento de normas, a multa cominatória, de outro lado, é aplicável em razão de descumprimento de determinações do BC. Essa multa, de incidência diária, visa a fazer com que as instituições adotem procedimentos ou cessem determinadas condutas, de maneira a garantir o regular funcionamento da instituição supervisionada ou do próprio SFN. A multa cominatória não é penalidade, mas um instrumento de coerção, que pode ser aplicada no curso das ações de supervisão. Não se pode falar em dupla punição, pois, como mencionado, a multa cominatória não está ligada à prática de infração e não tem caráter de penalidade. O valor não é abusivo, pois o projeto de lei estabelece limite máximo, que será modulado na regulamentação, considerando as características dos segmentos fiscalizados e o porte da instituição.

22. O valor das multas cominatórias não é excessivo?

Os valores das multas cominatórias serão definidos em regulamentação, levando em consideração, no caso concreto, o porte e a capacidade econômica da instituição, respeitado naturalmente o limite máximo estabelecido na MP. Dessa forma, na edição da regulamentação, o BC levará em consideração as características dos diferentes segmentos fiscalizados e o porte das instituições reguladas, bem como o risco envolvido no descumprimento da determinação do BC.

23. Fora do aumento da multa, há novidades nas penalidades aplicadas?

Sim. As penalidades passam a poder ser cumulativas. A penalidade de admoestação pública é nova (publicação de texto definido pelo BC na decisão, dando notícia da punição).

24. O que mudou com o artigo 6º, que trata da penalidade de admoestação pública?

A penalidade anterior era diferente, qual seja, advertência. Nessa penalidade, o efeito era apenas a perda da primariedade, e não havia publicação de notícia especificada pelo BC.

25. A penalidade de admoestação pública pode expor a IF a risco de imagem? Essa pena vai ao encontro da preservação da estabilidade do SFN?

De forma alguma a admoestação pública criará risco à estabilidade do SFN. É uma punição importante para readequar a conduta da entidade regulada, sem, porém, causar perda financeira de qualquer natureza. É uma pena aplicável a infrações de natureza não grave. Como essa penalidade se esgota com a publicação da notícia na forma determinada pelo BC, essa só ocorrerá após a decisão se tornar definitiva no âmbito administrativo. Todas as decisões do BC relativas ao sistema financeiro são tomadas em conformidade com a sua missão institucional, qual seja: preservar um sistema financeiro sólido e eficiente. Assim, as previsões punitivas à disposição da autoridade serão aplicadas em conformidade com essa missão.

26. O BC já não podia punir a auditoria? O que há de novo?

Não há nada de novo. O BC já podia punir auditoria independente no SFN, com base na Lei 9.447/97; com a MP, fica consolidada na mesma norma o poder punitivo do BC em relação aos auditores independentes.

27. Hoje um processo administrativo demora vários anos. Com a MP esse prazo será mais curto? De quanto tempo?

A depender de vários fatores, existem processos demorados, mas também existem processos céleres. De maneira geral, ao modernizar o arcabouço punitivo e as regras processuais, especialmente com a adoção do processo eletrônico, o tempo de tramitação de um processo administrativo punitivo certamente será reduzido. Um dos objetivos da MP é instituir condições para a redução do prazo médio de trâmite dos processos no BC, que hoje é de 9 a 10 meses. Com essa redução, aumentará a eficácia do processo administrativo punitivo como instrumento de supervisão. Além disso, terá a autoridade reguladora, à sua disposição, o termo de compromisso, que poderá ser firmado abrindo novas perspectivas de redução da quantidade de processos administrativos instaurados e, por conseguinte, do prazo de conclusão.

28. Essas novas penalidades também são aplicáveis a administradoras de consórcio e a instituições de pagamento?

Sim. A MP prevê as penalidades aplicáveis a todos os segmentos de instituições autorizadas e supervisionadas pelo BC, além de alguns outros segmentos, como os auditores independentes dessas instituições.

29. A MP se aplica aos processos em curso? E os termos de compromisso?

As regras processuais, como, por exemplo, os procedimentos para citação e intimação, aplicam-se imediatamente. As penalidades, apenas no que forem mais benéficas para o apenado; caso contrário, continua-se aplicando a penalidade em vigor à época em que a irregularidade ocorreu. Os termos de compromisso podem ser propostos também para processos em curso no BC que ainda não foram objeto de decisão de primeira instância (ou seja, aqueles ainda não decididos pelo BC).

30. Como o efeito suspensivo não vai mais ser automático para a inabilitação, a proibição e a cassação, o que acontece se a pena for revertida pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN)?

É importante notar que não se pode falar em efeito suspensivo para esse tipo de punição, devido à sua natureza. Por exemplo, a inabilitação só é aplicável aos casos em que seja necessária a imediata retirada do administrador do SFN, devido ao grau de nocividade na sua atuação em uma instituição financeira. Não faz sentido aplicar a inabilitação, e o administrador continuar atuando até que se analise o recurso sobre o mérito do processo. Essa é a razão de apenas se aplicar o efeito devolutivo nesses casos. No entanto, a MP, como era de se esperar, prevê amplas condições de recurso. Isso, por si só, já é uma salvaguarda em relação a eventuais prejuízos que a inexistência do efeito suspensivo possa causar ao administrado, além de garantir plenamente o exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa.

31. Há alguma previsão do montante do Fundo de Desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional e Inclusão Financeira? Qual a diferença para o Fundo Garantidor de Créditos (FGC) na questão da estabilidade?

Não há relação com o FGC, que é um fundo privado, formado por contribuições de instituições financeiras associadas, destinado a garantir os créditos de clientes até R$250mil, em caso de decretação de regime de resolução. Como explicitado na MP, os recursos do Fundo de Desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional e Inclusão Financeira são públicos, integrarão o Orçamento Geral da União e serão utilizados para promover a estabilidade do sistema financeiro e a inclusão financeira, por meio de atividades e projetos do Banco Central.

32. Como era antes a relação entre CVM e BC?

O BC e a CVM atuam de forma coordenada, por meio de convênio. A norma visa deixar clara a obrigação de ação coordenadas para as duas autarquias, levando em conta os princípios da eficiência e da economicidade.

33. Por que as novas regras foram instituídas através de Medida Provisória?

Pelas razões a seguir: i) elevado grau de defasagem da legislação anterior, dificultando a eficiência e a eficácia do processo de supervisão a cargo do BC e da CVM; ii) risco legal, por falta de previsão dos tipos administrativos em lei; e iii) necessidade de adequação da legislação às recomendações internacionais sob o tema, tendo presente a avaliação do SFN e da supervisão bancária brasileira pelo FMI e pelo Banco Mundial, em decorrência de compromisso do governo brasileiro no âmbito do G-20, a ser iniciada em julho próximo, por meio do Financial Sector Assessment Program (FSAP). O FSAP terá início em julho de 2017.

34. Qual o risco de eventuais delações citando bancos para o sistema financeiro?

A MP não foi elaborada e editada em função de eventos desse tipo. O seu objetivo é dotar o BC e a CVM de instrumentos de supervisão mais modernos e eficazes.

35. A MP não é inconstitucional?

A MP não versa sobre matéria penal, nem processual penal. Ela prevê apenas penalidades administrativas e instrumentos de atuação fiscalizatória do BC. A constitucionalidade da MP foi devidamente analisada pelos componentes jurídicos das entidades e dos órgãos envolvidos na sua elaboração (BC, CVM, PGFN e Casa Civil), que concluíram pela constitucionalidade, estando preenchidos os pressupostos de relevância e urgência previstos na Constituição. Os acordos de leniência do BC versam exclusivamente sobre infrações administrativas, sem reflexos na esfera penal, de modo que não interferem na atuação do MPF, nem impedem que a investigação penal prossiga na forma da lei, inclusive com eventuais acordos de leniência e delações premiadas firmados com o MPF.