Boletim do Banco Central do Brasil - Relatório 1996

As primeiras previsões para o desempenho das contas públicas em 1996 indicavam sensível melhora em relação aos resultados obtidos em 1995, quando o déficit operacional atingiu 4,8% do PIB. A deterioração do resultado fiscal, em 1995, foi provocada:

a) pelo aumento mais que proporcional das despesas em relação às receitas, devido à manutenção do valor real dos gastos, notadamente com pessoal e encargos, num cenário de baixa inflação;

b) esterilização do ingresso de divisas, produzindo a expansão da dívida mobiliária e resultando em crescimento das despesas com juros;

c) retração do processo de monetização, após o Plano Real, implicando em queda da receita de senhoriagem; e

d) queda real das tarifas públicas e aumento da dívida mobiliária e contratual dos estados.

Identificadas as causas desse desempenho, a obtenção do equilíbrio fiscal em 1996 deveria ser facilitada, permitindo à equipe econômica trabalhar na perspectiva de redução do déficit operacional à metade, meta compatível com uma política monetária pautada pela redução gradual da taxa de juros, na manutenção do mesmo nível de gastos, notadamente com pessoal e no equacionamento das contas dos governos estaduais.

De fato, a redução na taxa de juros real de 33,4% a.a. em 1995, para 16,5% a.a. observada em 1996, conteve as despesas com juros. Ademais, não houve qualquer tipo de reajuste salarial aos funcionários públicos e efetivou-se a implantação do programa de ajuste nos estados.

Esses fatores, contudo, não foram suficientes para se atingir os resultados desejados, tendo o setor público como um todo apresentado déficit operacional de 3,9% do PIB, em 1996. A rigidez do déficit deveu-se:

a) à persistência do efeito de carregamento de reajustes reais de salários, benefícios de seguridade social e outros benefícios salariais aos servidores públicos, concedidos entre 1994-95;

b) à reestruturação financeira dos estados, geradora de fluxos adicionais de financiamento de gastos, tanto de pessoal como de custeio, que produziu fluxo primário de financiamento de R$ 2,1 bilhões;

c) à capitalização do Banco do Brasil, provocada pelo reconhecimento de déficits quasi-fiscais do passado que, apesar de não gerar necessidades de financiamento adicionais, produziram efeitos financeiros, impactando as despesas com juros; e

d) ao esgotamento da capacidade da estrutura de tributos em gerar aumento de arrecadação independentemente do crescimento da economia. A propósito, a estimativa de arrecadação embutia ganhos adicionais de receitas derivados de alterações na legislação do imposto de renda e do recolhimento de contribuições para a Seguridade Social por autônomos e inativos, que não ocorreram.

Outro aspecto não menos importante nas considerações sobre o resultado de 1996, diz respeito à expectativa dos efeitos das propostas de emendas constitucionais, relativas às reformas da Previdência Social, administrativa e tributária, sobre as contas públicas. Quanto à proposta do governo de reforma do Sistema de Previdência Social, essa foi totalmente descaracterizada ao ser aprovada pela Câmara dos Deputados, exigindo novo esforço junto ao Senado para recuperar os pontos considerados fundamentais para viabilizar o atual sistema. A reforma administrativa não teve continuidade após a aprovação do parecer do relator, transferindo-se para 1997 a apreciação nas duas Casas do Congresso Nacional. A propósito, a contribuição da reforma administrativa para o equilíbrio fiscal continua sendo de fundamental importância, em função de seu efeito sobre as contas dos estados e municípios, cujas disponibilidades financeiras são erodidas pelos gastos com pessoal. De resto, a reforma tributária deixou de ser prioritária para o governo, haja vista que diversas matérias tributárias foram equacionadas por meio de legislação infraconstitucional.

Aliás, a adoção de medidas que não dependiam de mudanças constitucionais foi a alternativa adotada pelo governo federal para reduzir o déficit de suas contas. Em outubro, foi divulgado um conjunto de normas destinadas ao controle de gastos e aumento de receitas, envolvendo ações dos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Orçamento, Administração e Reforma do Estado e Previdência e Assistência Social. Essas medidas potencializariam um ganho de R$ 6,5 bilhões, cabendo destacar a extinção de cerca de 100 mil cargos no setor público, demissão de 27.500 funcionários não estáveis, extinção de licença-prêmio e do direito à promoção na aposentadoria, ratificação do programa de gasto das estatais (corte de R$ 2 bilhões) e revisão nos procedimentos para concessão de aposentadorias e benefícios.

Como a ação do governo federal não se poderia limitar ao controle de suas próprias contas, dado que o quadro fiscal, no caso brasileiro, se condiciona, também, ao saneamento das contas dos estados e municípios, procurou-se induzir esses governos a dar sua parcela de contribuição ao ajuste do setor público, firmando renegociações diretas com governadores que apresentaram ações concretas de reestruturação dos executivos estaduais e com programas de privatização em andamento, nos termos do Voto CMN nº 162/95. Com efeito, em função do refinanciamento de suas dívidas, os indicadores das finanças desses governos deterioraram-se no primeiro semestre de 1996, apresentando, contudo, redução sensível do déficit no segundo semestre do ano.

O programa de privatização apresentou significativo impulso em 1996. As vendas realizadas no ano geraram recursos da ordem de US$ 4,1 bilhões, representando cerca de 30% do total ingressado desde a implantação do programa. Da mesma forma, foi representativo o papel desempenhado pelo capital estrangeiro nas privatizações em 1996, com ingresso de US$ 1,4 bilhão. Os programas estaduais agregaram US$ 1,1 bilhão ao esforço de ajuste fiscal, destacando-se as vendas da Companhia Energética do Rio de Janeiro (Cerj), da Companhia Riograndense de Telecomunicações (CRT) e da Estrada de Ferro Paraná Oeste (Ferroeste).

Políticas fiscal e orçamentária

O Orçamento Geral da União (OGU) para 1996, aprovado pela Lei nº 9.275, de 9.5.96, estimou as receitas e despesas em R$ 313 bilhões, distribuídas em R$ 303,7 bilhões de recursos do Tesouro Nacional e R$ 9,3 bilhões de outras fontes.

Do montante de recursos do Tesouro, R$ 165,6 bilhões corresponderam às receitas correntes, distribuídas em receita tributária (R$ 65,7 bilhões), receita de contribuições (R$ 92,2 bilhões), receita de serviços (R$ 2,9 bilhões), receita patrimonial (R$ 1,9 bilhão) e outras receitas correntes (R$ 2,9 bilhões). Por sua vez, as receitas de capital, no valor de R$ 138,1 bilhões, referiram-se, em grande parte, às operações de crédito para refinanciar a dívida mobiliária interna federal; o montante relativo a ingressos com amortização de empréstimo somam

R$ 7,5 bilhões.

Do lado das despesas, R$ 136,1 bilhões vincularam-se aos compromissos com amortização, juros e encargos das dívidas contratual e mobiliária federal; R$ 28,1 bilhões corresponderam às transferências constitucionais, restando o valor líquido de R$ 139,5 bilhões para atender à programação geral de gastos da União.

O atraso na aprovação do orçamento da União para 1996 provocou a edição da Medida Provisória nº 1.287, de 18.1.96, ampliando o número de rubricas da despesa cujo desembolso não estaria sujeito ao limite mensal de 1/12 avos de suas respectivas dotações. A medida teve por objetivo viabilizar o desembolso de recursos para atender compromissos impostergáveis nas esferas do Sistema Nacional de Defesa Civil e do Programa de Distribuição Emergencial de Alimentos (Prodea), e relacionados com créditos para a reforma agrária. No início do exercício também foram adotadas medidas tendentes a minimizar o desequilíbrio de caixa da Seguridade Social, a curto prazo, mediante aprovação da Lei Complementar nº 84, de 18.1.96, que instituiu as seguintes contribuições sociais:

a) a cargo das empresas e pessoas jurídicas, inclusive cooperativas, no valor de 15% do total das remunerações ou retribuições por elas pagas ou creditadas no decorrer do mês, pelos serviços que lhes prestem, sem vínculo empregatício, os segurados empresários, trabalhadores autônomos, avulsos e demais pessoas físicas; e

b) a cargo das cooperativas de trabalho, no valor de 15% do total das importâncias pagas, distribuídas ou creditadas a seus cooperados, a título de remuneração ou pelos serviços que prestem a pessoas jurídicas por intermédio delas.

No mês de abril, o Congresso Nacional concluiu o processo de votação do Plano Plurianual (PPA) para o período 1996-99 (Lei nº 9.276, de 9.5.96), no qual se estabeleceu como estratégia de ação para o quadriênio a construção de um estado moderno e eficiente, a redução dos desequilíbrios regionais e sociais, a inserção competitiva e a modernização produtiva do país. O PPA foi elaborado tendo como premissa básica a necessidade de consolidação da estabilidade alcançada com o Plano Real. Esse esforço deverá ser acompanhado pela gradual retomada dos investimentos produtivos, deflagrando nova fase sustentada de desenvolvimento econômico e social do país.

O conjunto de projetos e ações considerados no PPA deverá envolver recursos públicos e privados da ordem de R$ 459 bilhões, dos quais R$ 153 bilhões destinam-se a investimentos e R$ 306 bilhões a custeio (exceto gastos com pessoal e encargos sociais e custeio administrativo). Com relação aos investimentos, os setores com maior dotação de recursos são energia elétrica (R$ 38,3 bilhões), comunicações (R$ 33,7 bilhões) e transportes (R$ 13,3 bilhões). Para a rubrica "desenvolvimento social", que envolve ações na área de saúde, educação, saneamento, habitação, desenvolvimento urbano e trabalho, estão previstos investimentos no montante de R$ 29,8 bilhões. Essa mesma rubrica irá demandar R$ 270,8 bilhões para serem despendidos com custeio, sobretudo com Previdência (R$ 184,8 bilhões) e saúde (R$ 40,9 bilhões).

Em julho, foi sancionada a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei nº 9.293, de 15.7.96, que serviu de amparo à elaboração do Orçamento da União referente ao exercício de 1997. Nos princípios gerais da LDO estão definidos os seguintes objetivos:

a) estabelecimento de metas e prioridades compatíveis com o Plano Plurianual, período 1996-99. Esse fato reafirma a LDO como um pré-orçamento, uma vez que antecipa as discussões sobre as prioridades e metas a serem contempladas na proposta orçamentária;

b) limitação da emissão de títulos do Tesouro Nacional ao montante necessário para cobertura do serviço da dívida, aumento de capital de empresas estatais, programa de reforma agrária, equalização do Programa de Financiamento às Exportações (Proex) e formação de estoques reguladores e estratégicos de produtos agrícolas, no limite definido pelo Conselho Monetário Nacional (CMN);

c) manutenção de dispositivos que fixam regras e limites para a realização de gastos com rodovias, imóveis, mobiliários, automóveis, transferências para entidades sem fins lucrativos, bem como com ações típicas de estados e municípios;

d) restrição à contratação de servidores, com reposição de parte daqueles que passem para a inatividade;

e) determinação para que seja publicada tabela de cargos efetivos integrantes do quadro geral de pessoal da União;

f) autorização para remanejamento de recursos para cobrir, durante o exercício financeiro, eventuais insuficiências nas dotações de pessoal e encargos sociais;

g) maior ênfase no desempenho fiscal e contrapartida dos estados e municípios beneficiários de transferências de recursos federais;

h) manutenção da previsão de programação orçamentária à conta de recursos condicionados à alteração da legislação tributária encaminhada até 31.8.96 e, definição de regras de cancelamento a ser efetuado em caso de sua frustração. Para o caso de alteração encaminhada após essa data, a correspondente programação seria objeto de crédito adicional enviado após a aprovação da lei orçamentária anual; e

i) edição de regras para a execução, até o limite de 1/12 avos mensais do total de cada dotação, caso o projeto de lei orçamentária anual não seja encaminhado à sanção do presidente da República até 31.12.96. São excetuadas dessa regra, as despesas que têm caráter inadiável e sazonal, como pagamento de pessoal e encargos sociais, de benefícios previdenciários a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social, do serviço da dívida e de gastos com financiamento agrícola, entre outros.

Ao sancionar a LDO, o presidente da República vetou o dispositivo que obrigava o Executivo a fornecer ao Congresso Nacional, até 15 dias após o encaminhamento do projeto de lei orçamentária, demonstrativo com estimativa do resultado do Banco Central para 1997, discriminando o impacto das operações realizadas no âmbito do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), por considerar o prazo extremamente exíguo para a coleta de novas informações e para a adaptação dos sistemas de processamento de dados, de modo a cumprir essas obrigações.

Pela mesma razão foram vetados os seguintes dispositivos:

a) exigência de envio, pelo Executivo, de demonstrativo sobre obras ou serviços que estejam submetidos à investigação formal do Tribunal de Contas da União;

b) custo médio por servidor, por unidade orçamentária, dos gastos com assistência médica e odontológica;

c) memória de cálculo do impacto em 1997, dos gastos no setor rural e das dívidas dos estados e municípios assumidas pela União; e

d) gastos com "pessoal e encargos sociais" e " outras despesas correntes" por unidade da Federação.

Ao longo de 1996, diversas medidas foram tomadas no sentido de aperfeiçoar a legislação fiscal, tanto no que se refere ao ingresso de receitas quanto à execução de gastos. A seguir, são relatadas as principais normas adotadas.

Nesse sentido, visando dar continuidade à flexibilização da execução financeira do Tesouro Nacional, o governo enviou ao Congresso Nacional proposta de emenda constitucional, solicitando prorrogação do Fundo Social de Emergência, que vigiu no biênio 94-95. Apesar do empenho da equipe econômica para que o Congresso Nacional estendesse a vigência do FSE até 1999, sua prorrogação foi permitida somente por dezoito meses (até junho de 1997) sob nova denominação de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). O FEF, cujo objetivo principal é desvincular parte das receitas do Tesouro Nacional, propiciando maior flexibilidade ao Poder Executivo na alocação de recursos orçamentários, foi aprovado pela Emenda Constitucional nº 10, de 4.3.96. Em 1996, o FEF absorveu recursos da ordem de R$ 20 bilhões, provenientes, em sua maior parte, de 20% de todas as contribuições e impostos da União, após deduzidas transferências para os estados e municípios.

Face à reconhecida insuficiência das fontes de receitas para o financiamento de gastos com o setor saúde, o Congresso Nacional aprovou emenda constitucional (E.C. nº 12, de 15.8.96) outorgando competência à União para instituir a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). Pela regulamentação instituída pela Lei nº 9.311, de 24.10.96, a cobrança da CPMF terá vigência de 13 meses, a partir de 24.1.97, à alíquota de 0,020% que incidirá sobre lançamentos a débito em contas correntes de depósitos, contas correntes de empréstimo, contas de depósito de poupança, contas de depósito judicial etc. Estão isentos de incidência da contribuição, os saques do FGTS, PIS/Pasep, seguro-desemprego, benefícios da previdência até dez salários mínimos, salários de trabalhadores com rendimentos até três mínimos e cadernetas de poupança para pessoas físicas, cujos recursos permaneçam em depósito por prazo igual ou superior a noventa dias.

Em novembro, foi instituído o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - Simples (MP nº 1.526/96, transformada na Lei nº 9.317, de 5.12.96), que irá beneficiar cerca de 70% dos contribuintes pessoas jurídicas do país, contribuindo para tirar da informalidade um grande número de empresas que hoje não prestam conta à Receita Federal e à Previdência Social. O novo sistema, que entrou em vigor a partir de janeiro de 1997, funciona como um imposto único opcional, englobando os tributos federais (IRPJ e IPI), estadual (ICMS) e municipal (ISS), além das contribuições sociais e previdenciárias devidas pelas micro e pequenas empresas (CSLL, Cofins e PIS/Pasep). Os recolhimentos para a Previdência Social serão efetuados com base em percentual fixo do faturamento bruto das empresas e não mais sobre a folha de salários. A redução do custo da folha de pagamentos deverá se constituir num forte estímulo à geração de empregos, integrando um grande contingente de trabalhadores à Seguridade Social. Ademais, a simplificação dos procedimentos de recolhimento dos impostos implicará na redução dos custos administrativos, simplificando o processo de pagamento, além de reduzir o volume de impostos pagos pelos pequenos empresários.

Ainda com vistas ao fortalecimento desse segmento de empresas, foi alterado o período de apuração do IPI, passando de decendial para mensal, enquanto o pagamento do tributo foi dilatado para o último dia útil do mês subseqüente ao de ocorrência do fato gerador (Medida Provisória nº 1.461, de 23.5.96).

Em 27 de dezembro, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 9.430 que altera dispositivos da legislação do imposto de renda das pessoas jurídicas, das contribuições sociais e do processo administrativo fiscal. Além disso, a lei revoga isenções que vinham sendo concedidas nas operações relativas ao comércio exterior e na captação de recursos externos em determinadas condições. Entre as mudanças mais relevantes destacam-se as seguintes:

a) a apuração do IRPJ com base no lucro real, presumido ou arbitrado, passa de mensal para trimestral;

b) a Secretaria da Receita Federal (SRF) poderá estipular preços de produtos importados ou exportados entre pessoas vinculadas ou nas operações realizadas com países onde há tributação favorecida ("paraísos fiscais");

c) as empresas deixam de fazer provisão para devedores duvidosos, podendo, em contrapartida, deduzir como despesas, para determinação do lucro real, créditos vencidos há seis meses, até R$ 5.000,00, e há mais de um ano, até R$ 30.000,00, desde que obedecidas as condições fixadas em lei;

as sociedades de profissões regulamentadas (advogados, economistas, médicos etc.) passam a pagar o imposto de renda nas mesmas condições das pessoas jurídicas, sujeitando-se, inclusive, ao pagamento da Cofins;

e) a SRF poderá autorizar a compensação entre impostos e contribuições de espécies diferentes (IPI com IR, por exemplo);

f) o Poder Executivo poderá deixar de lançar o crédito tributário e desistir de ações de cobrança de tributos declarados inconstitucionais (pela legislação anterior dependia de resolução do Senado Federal);

g) a representação para fins penais contra crimes de natureza tributária somente poderá ser iniciada após a conclusão do processo administrativo; e

h) a partir de janeiro de 1997, a atualização da Ufir será efetivada por períodos anuais, em 1º de janeiro, e sua aplicação, no âmbito da legislação tributária federal, se dará exclusivamente para atualização dos créditos tributários da União, objeto de parcelamento concedido até 31.12.94.

Além dessas medidas, a lei revogou uma série de isenções concedidas nas operações relativas ao comércio exterior e na captação de recursos externos. Não obstante, o esforço que o governo vem empreendendo no que diz respeito à redução do "custo Brasil" em geral e, em particular, ao estímulo à atividade exportadora e às captações de recursos externos, foi editada a Medida Provisória nº 1.563, de 31.12.96, estabelecendo período de transição, correspondente ao ano-calendário de 1997, no qual referidas operações ficam sujeitas à alíquota zero.

O regulamento do imposto de renda foi, ainda, alterado pelas Medidas Provisórias nos. 1. 516 e 1. 559. Pela Medida Provisória nº 1.516, de 29.8.96 (convertida na Lei nº 9.316, de 22.11.96), foi alterada a base efetiva para efeito de cálculo da contribuição social sobre o lucro e do imposto de renda das pessoas jurídicas, relativamente aos períodos de apuração iniciados em 1.1.97. Pela legislação anterior, as empresas podiam deduzir da base de cálculo desses dois tributos o próprio valor da contribuição social. Na nova norma, o valor da contribuição social, registrado como despesa, deverá ser adicionado ao lucro líquido do respectivo período de apuração, para efeito de determinação do lucro real e de sua própria base de cálculo. Ademais, antecipou, de junho de 1997 para janeiro de 1997, a redução da alíquota da contribuição a cargo das instituições financeiras. Cabe assinalar que, com a aprovação da Lei nº 9.249/95, as instituições financeiras ficaram sujeitas à alíquota de 18%, sendo majorada, temporariamente, para 30%, durante o período de vigência do Fundo de Estabilização Fiscal (Emenda Constitucional nº 10, de 4.3.96).

Em 19.12.96, a Medida Provisória nº 1.559, determinou que os pagamentos efetuados a creches passariam a ser equivalentes, para efeito da declaração do imposto de renda, às despesas com instrução. Ademais, permite que qualquer contribuinte com rendimentos tributáveis exclusivamente do trabalho assalariado, independentemente do limite, possa optar pelo desconto simplificado na declaração do imposto de renda, desde que o desconto não ultrapasse R$ 8.000,00.

Além dos mecanismos acionados para incrementar as receitas públicas, a obtenção de equilíbrio fiscal foi buscada também, através da racionalização dos gastos. Neste sentido, em 11 de outubro, o governo anunciou amplo conjunto de medidas consubstanciadas em três medidas provisórias, sete decretos e três resoluções do Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais (CCE). As principais ações definidas foram as seguintes:

a) vedar a utilização do tempo de atividade não-contributiva do trabalhador rural para fins de carência, contagem recíproca e averbação de tempo de serviço;

b) extinguir aposentadorias de legislação especial aos jornalistas, aeronautas e juízes classistas temporários, além de rever as regras especiais de cálculo do benefício do jogador profissional de futebol;

c) conceder aposentadoria por idade somente nos casos em que o segurado não auferir rendimentos de aposentadoria de qualquer outro regime previdenciário;

d) extinguir a licença-prêmio por assiduidade, criando em seu lugar a licença capacitação, a ser utilizada pelo servidor para participar de cursos de aperfeiçoamento profissional;

e) vedar acumulação de proventos de aposentadorias com remuneração de novo cargo efetivo, salvo nos casos permitidos pela Constituição Federal;

f) autorizar a exoneração de servidores não-estáveis, garantindo-lhes a indenização;

g) vedar a extensão, aos advogados da administração pública, da verba de sucumbência e da jornada de trabalho de quatro horas diárias;

h) extinguir o benefício que permite ao servidor público se aposentar com salário da classe de vencimento imediatamente superior ao que se encontrar na atividade;

i) modificar o critério de concessão de adicional por tempo de serviço, que passa de anuênio para qüinqüênio;

j) estabelecer prazo de cinco anos para que o servidor passe a incorporar aos vencimentos, parcela correspondente a 10% do valor de sua função comissionada;

k) extinguir a reindexação dos contratos de serviços de higiene e vigilância pela administração pública federal;

l) modificar o sistema de gratificação de servidores que substituem aqueles ocupantes de cargos ou funções de chefia ou direção nos seus afastamentos ou impedimentos legais;

m) reduzir as férias dos advogados do serviço público, de 60 para 30 dias;

n) excluir a ascenção funcional dentre as formas de provimento e vacância de cargo público;

o) extinguir cerca de 100 mil cargos na esfera da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, considerados desnecessários ou passíveis de terceirização;

p) proibir a ocorrência de horas extras no serviço público federal, exceto em hospitais;

q) estabelecer condições para contratação onerosa de entidades privadas para ministrar cursos de capacitação de servidores públicos federais, e proibir participação em seminários onerosos ou fora da sede, em áreas que o governo pode suprir;

r) modificar a sistemática de liberação dos recursos orçamentários destinados à cobertura de despesas com pessoal, de forma a evitar que os recursos liberados sejam utilizados para outras finalidades;

s) determinar que dirigentes de empresas estatais não-financeiras procedam à alienação dos ativos não operacionais, objetivando eliminar gastos de manutenção com esses bens, como também a melhoria das condições de liquidez das empresas;

t) limitar a concessão de vantagens e benefícios para os empregados das empresas estatais aos valores mínimos previstos na legislação em vigor;

u) fixar o quadro próprio de pessoal das empresas estatais, eliminar vagas existentes e determinar a revisão da estrutura organizacional e a redução de horas extras.

Dentro do propósito de reduzir os gastos com pessoal e de promover o enxugamento da máquina administrativa, com vistas à modernização e melhoria da eficiência dos serviços públicos, foi instituído o Programa de Desligamento Voluntário (PDV) de servidores civis do Poder Executivo Federal (Medida Provisória nº 1.530, de 20.11.96). Os incentivos financeiros concedidos pelo programa variariam de acordo com o tempo de efetivo exercício da função pública. Distribuíram-se em:

a) até 14 anos, uma remuneração por cada ano de efetivo exercício;

b) mais de 14 e até 24 anos, uma remuneração por cada ano de efetivo exercício até o 14º ano, mais 1,5 remuneração por cada ano, a partir do 15º até o 24º ano;

c) mais de 24 anos, uma remuneração por cada ano de efetivo exercício até o 14º ano; 1,5 remuneração por cada ano, a partir do 15º até o 24º e 1,8 remuneração por cada ano, a partir do 25º ano.

Considerou-se como remuneração mensal a soma do vencimento básico, das vantagens permanentes relativas ao cargo e dos adicionais de caráter individual, além das demais vantagens percebidas com regularidade nos últimos seis meses pelo servidor. Ademais, foi oferecido adicional de 25% do valor da indenização para os servidores que aderissem ao PDV nos primeiros 15 dias, ficando reduzido para 5% para quem optasse entre o 16º e o 20º dia. Além dos incentivos, garantiu-se o pagamento de férias e da gratificação natalina, de forma proporcional, de acordo com a legislação.

O período de adesão ao PDV foi de 28 dias (21 de novembro a 18 de dezembro de 1996, inclusive), e o número total das adesões efetivadas chegou a 9.499, ante a previsão inicial entre 15 mil a 30 mil adesões. O não atingimento da meta teria decorrido do fato de que os níveis salariais dos cargos, cujos ocupantes poderiam participar do PDV, são 30% mais altos comparativamente com os da iniciativa privada. Relativamente ao perfil delineado para o participante do programa, foi plenamente atingido, pois 6.862 adesões corresponderam a ocupantes de cargos de nível intermediário, que envolvem atividades administrativas ou de apoio, e 5.631 participantes tinham idade acima de 40 anos.

O total de indenizações pagas alcançou R$ 224,9 milhões. Considerando-se a despesa atual com a remuneração mensal dos participantes (R$ 9,3 milhões), estima-se o tempo de retorno desse investimento em até 22 meses. Relativamente à folha de pagamentos dos servidores civis ativos do Poder Executivo, atualmente em cerca de R$ 800 milhões por mês, o montante pago representa uma economia mensal de 1,2%.

Além das medidas diretamente vinculadas ao ajuste das finanças, em 1996 foram divulgados diversos normativos relacionados à política fiscal, sendo os principais comentados a seguir. Com a sanção da Lei nº 9.279, de 14.5.96, foram regulamentados direitos e obrigações relativos à propriedade industrial. Dessa forma, o país passou a alinhar-se com as diretrizes da Organização Mundial de Comércio e a inserir-se nas regras de uma economia globalizada. Com essa medida, produtos como alimentos, remédios, produtos químicos e biotecnológicos poderão ser patenteados. A lei estabeleceu um dispositivo transitório – pipeline– que garante a cobrança de royalties a produtos patenteados, que ainda não foram comercializados.

Com vistas a aumentar a competitividade do ramo do seguro-saúde, o ministro da Fazenda encaminhou ao presidente da República a Exposição de Motivos nº 190, de 14.5.96, contendo diretrizes referentes a pleitos relativos ao aporte de capitais externos nesse segmento. No documento, argumenta-se que o estímulo ao ingresso do capital estrangeiro na atividade seguradora deverá trazer para o país novos operadores, novos produtos e novas tecnologias de gerenciamento, contribuindo para o ajustamento que o mercado de seguros necessita: ampliação das possibilidades de atendimento, com custos mais reduzidos para o consumidor final. Além disso, a competição mais acirrada no setor de seguro-saúde deverá resultar, igualmente, em pressão competitiva sobre o segmento dos planos de saúde, o que virá beneficiar os usuários de todo o setor de serviços de medicina suplementar, incluindo planos e seguros-saúde.

Dando continuidade às medidas adotadas no âmbito do Programa de Reforma Agrária, foi editada a Medida Provisória nº 1.528, de 19.11.96, convertida na Lei nº 9.392, de 19.12.96, instituindo novas regras para cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR). A medida aumenta as alíquotas do imposto, taxando duramente os latifúndios improdutivos e autoriza o resgate de Títulos da Dívida Agrária (TDA), no valor de R$ 1,65 bilhão. As alterações mais relevantes na legislação do ITR são as seguintes:

a) o cálculo do imposto passa a ser efetuado com base no valor de mercado da terra e não mais no valor mínimo da terra nua (sem benfeitorias) apurado em todos os municípios do país;

b) as alíquotas variam de 0,02% (menor tamanho de propriedade com o máximo de aproveitamento) até 20% (maior tamanho de propriedade com o mínimo de produtividade);

c) o número de alíquotas passa de 180 para 30, levando em conta duas variáveis: o tamanho e a área produtiva, em relação inversa, ou seja, quanto maior e menos produtiva a terra, maior o imposto. Os intervalos de tamanho de terra passam de 12 para 6; e

d) em casos de desapropriação, o depósito judicial não poderá ser maior do que o valor declarado pelo proprietário por ocasião do pagamento do ITR.

De acordo com as novas regras, os recursos da arrecadação do ITR serão destinados ao Programa de Reforma Agrária e as propriedades dos sonegadores poderão ser tomadas e destinadas, preferencialmente, para o mesmo fim, quando o valor da dívida for equivalente ao da terra.

Com relação ao resgate de TDA, o Tesouro Nacional aguarda a regulamentação da Lei nº 9.392/96, para realizar o pagamento de R$ 80 milhões aos detentores de TDA emitidos até 23 de junho de 1992. O valor equivalente a 10% dos R$ 800 milhões já vencidos e registrados na Cetip serão quitados à vista, enquanto o restante será pago em seis anos, em 25 parcelas, com correção mensal pela TR mais juros de 6% ao ano. Os TDA que ainda não estão regularizados na Cetip (condição para sua negociação no mercado secundário) serão trocados por TDA-E (série escritural, emitida depois de 1992), atualmente usados pelo Incra para a desapropriação de terras destinadas à reforma agrária.

Com o objetivo de fomentar o desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e a desconcentração de indústrias nas regiões Sul e Sudeste, foi editada a Medida Provisória nº 1.532, de 18.12.96, concedendo incentivos fiscais às montadoras e empresas de autopeças instaladas ou que venham a se instalar naquelas regiões do país. Alguns incentivos terão validade até 31 de dezembro de 1999 e outros até o final do ano 2010, e não podem ser usufruídos cumulativamente com outros da mesma natureza e com os previstos na legislação da Zona Franca de Manaus, das Áreas de Livre Comércio, da Amazônia Ocidental, do Fundo de Investimento do Nordeste (Finor) e do Fundo de Investimento da Amazônia (Finam).

Os incentivos com validade até 1999 são os seguintes:

a) redução de 100% do imposto de importação na aquisição de máquinas e equipamentos;

b) redução de 90% do imposto de importação na compra de matérias-primas, peças, componentes e pneumáticos;

c) redução de até 50% do imposto de importação na compra de veículos de passageiros e de transporte de mercadorias, furgões, caminhonetas, jipes e caminhões-tratores;

d) isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na aquisição de máquinas e equipamentos, importados ou de fabricação nacional, bem como os respectivos acessórios e peças de reposição;

e) redução de 45% do IPI na compra de matérias-primas e componentes;

f) isenção do adicional ao frete, para renovação da Marinha Mercante;

g) isenção do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) nas operações de câmbio realizadas para pagamento dos bens importados;

h) isenção do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica ( IRPJ) sobre o lucro do empreendimento;

i) crédito presumido do IPI, como ressarcimento da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e do Programa de Integração Social (PIS).

Com vigência de 1º de janeiro de 2000 a 31 de dezembro de 2010, enumeram-se os seguintes incentivos:

a) redução de até 50% do imposto de importação na compra de máquinas e equipamentos, e de matérias-primas e componentes;

b) redução de até 25% do IPI incidente na aquisição de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de embalagem;

extensão das isenções concedidas até 1999, conforme explicitadas nas letras d, f, g, h e i.

Na área de incentivos fiscais voltados para o desenvolvimento regional, foi editada a Medida Provisória nº 1.562, de 19.12.96, estendendo por mais dez anos (até 2010) os benefícios concedidos a empresas de todos os setores da economia que têm empreendimentos ao amparo do Finor, Finam e Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo (Funres).

Com a edição da Medida Provisória nº 1.561, de 19.12.96, foi conferida competência à Advocacia Geral da União para transigir em juízo para terminar o litígio, nas causas de valor até R$ 10.000,00, requerer a desistência das ações em curso ou dos respectivos recursos judiciais e, abster-se de propor ações e de interpor recursos, nas causas, em face de um mesmo réu, de valor igual ou inferior a R$ 1.000,00. Dívida líquida e necessidades de financiamento do setor público

A dívida líquida do setor público totalizou R$ 269 bilhões, em dezembro de 1996, equivalente a 34,4% do PIB. A dívida externa líquida situou-se em R$ 32 bilhões (4% do PIB), enquanto a dívida interna líquida atingiu R$ 237 bilhões (30,3% do PIB). Em relação ao ano anterior, a dívida líquida aumentou 18,1% em termos reais (deflator IGP-DI centrado), sendo que o governo federal e Banco Central passaram a responder por 47,7% do endividamento total, ante 43,4% em 1995. Como os governos estaduais e municipais mantiveram a mesma participação na dívida total (34,7%), as empresas estatais reduziram em 4,2 pontos percentuais e responderam por 17,6% do total. O aumento relativo da dívida do governo federal e Banco Central está associado à expansão da dívida mobiliária federal que, além do aumento derivado do ajuste da liquidez, compatível com as metas de política monetária, foi afetada por fatos extraordinários, como a emissão de R$ 8 bilhões de títulos, no processo de capitalização do Banco do Brasil.

Em 1996, o Banco Central passou a divulgar, além da dívida líquida do setor público, o montante da dívida fiscal líquida, que não considera os ajustes patrimoniais ocorridos ao longo do ano. Esse agregado objetivou, antes de criar um novo conceito de déficit, caracterizar a diferença entre a variação da dívida líquida do setor público, entre dois períodos e os fluxos nominais das necessidades de financiamento do setor público de modo a caracterizar o avanço, na ocorrência de déficit, do gasto público sobre as poupanças dos setores privado e externo. Enquanto as necessidades de financiamento são uma medida do fluxo de recursos requerido para o setor público fazer frente aos seus dispêndios num determinado período, desconsiderados dispêndios realizados em períodos anteriores, a dívida líquida computa o estoque de endividamento gerado pela apropriação da poupança dos demais setores da economia, até o período considerado.

Assim, os passivos potenciais ("esqueletos"), até então não reconhecidos, passam a ser considerados, impactando o estoque da dívida, e por não representarem déficit ocorrido no período atual, não são considerados nos fluxos das necessidades de financiamento, mas passam a integrar o saldo da dívida líquida total. Como a base de cálculo de juros é a dívida líquida total do setor público, e não a dívida fiscal líquida, a despesa de juros relativa à incorporação dos débitos anteriores é computada como déficit no período considerado.

Da mesma forma, a redução do endividamento produzida pela privatização não é considerada nos fluxos das necessidades de financiamento, por não corresponder a um ajuste fiscal permanente; contudo, os efeitos em termos de fluxos de juros decorrente de uma dívida menor são considerados no déficit corrente.

Ressalte-se que o cálculo das necessidades de financiamento do setor público já considerava esses ajustes patrimoniais, sendo que a divulgação do conceito de dívida fiscal líquida teve por objetivo, apenas, tornar mais transparentes essas informações.

A evolução dos ajustes patrimoniais efetuados ao longo de 1996, no total de R$ 15 bilhões (1,9% do PIB), derivaram da emissão de títulos relativa ao aporte de capital ao Banco do Brasil (R$ 8 bilhões); da redução das aplicações do fundo da reserva monetária, por decisão judicial (R$ 3,7 bilhões); de emissões de dívida vencida e renegociada (DVR) (R$ 5,7 bilhões); de receitas do Programa Nacional de Desestatização (R$ -1,8 bilhão); de renegociação de dívidas com o sistema financeiro (R$ -1,5 bilhão); e de diferença entre a conversão dos saldos da dívida líquida e os fluxos das necessidades de financiamento do setor público em moedas estrangeiras (R$ 0,5 bilhão).

Deduzindo-se os ajustes patrimoniais da dívida líquida do setor público, a dívida fiscal líquida atingiu R$ 254 bilhões (32,5% do PIB). Como sua variação é igual às necessidades de financiamento do setor público, no conceito nominal, as finanças públicas como um todo, apresentaram melhor desempenho em relação a 1995, passando de déficit de 7% do PIB, para 6,1% em 1996. Enquanto os estados e municípios e as empresas estatais reduziram seus déficits de 3,5% e 1,3% do PIB, em 1995, para 2,8% e 0,6% do PIB em 1996, respectivamente, o governo federal e Banco Central aumentaram de 2,3% para 2,6% do PIB.

No conceito primário, o resultado passou de superávit de 0,4% do PIB em 1995, para déficit em 0,1% em 1996. O governo federal e Banco Central apresentaram redução do superávit primário, que registrou 0,6% do PIB em 1995, contra 0,4% em 1996, decorrente principalmente da frustração dos ganhos adicionais embutidos na arrecadação tributária e da maior pressão por gastos suplementares, que elevaram as despesas com outros custeios e investimentos e com saúde. Os estados e municípios, cujo déficit primário acumulado no ano, medido como proporção do PIB, evoluiu de 0,2% em 1995, para 0,6% em 1996, refletiram os aportes de recursos destinados ao pagamento de atrasados de 1995 e aos programas de demissão voluntária implantados no 1º semestre. As empresas estatais apresentaram-se superavitárias em 0,1%, revertendo o resultado de 1995 (déficit de 0,04% do PIB).

No conceito operacional, o efeito financeiro de incorporação de passivos de exercícios anteriores ("esqueletos") foi compensada pela redução nas despesas com juros reais. Assim, o déficit atingiu 3,9% do PIB, ante 4,8% em 1995. No governo central, a posição deficitária passou de 1,6% do PIB em 1995, para 1,7% em 1996, enquanto nos estados e municípios, o déficit operacional evoluiu de 2,3% do PIB, para 1,9% que, em parte, se deveu ao menor dispêndio com juros, proporcionado pela troca de títulos estaduais por LBC-E em 1996. Também contribuíram para esse resultado, o contingenciamento (Res. nº 2.237/96) e a conversão das operações de ARO, de elevado custo, em dívida fundada, no âmbito do Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturação Financeira dos Estados, bem como a ocorrência de eleições municipais em outubro, que impediram a contratação, pelos municípios, de operações da espécie nos seis meses anteriores à data do pleito eleitoral. As empresas estatais, que também foram beneficiadas pela redução das taxas de juros praticadas no ano, atingiram déficit operacional de 0,3% do PIB, ante 0,8% no ano anterior.

Em 1996, o financiamento do déficit operacional de 3,9% do PIB foi obtido via endividamento interno, exclusive base monetária, de 5,1% do PIB, enquanto a utilização de financiamento externo e a emissão de moeda foram reduzidas o equivalente a 1% e 0,3% do PIB, respectivamente.

Dívida pública mobiliária federal

No transcorrer de 1996, o Banco Central, em suas transações com títulos públicos federais no mercado aberto, retirou da economia recursos líquidos da ordem de R$ 29,3 bilhões, tendo ocorrido colocações líquidas de R$ 4,8 bilhões no mercado primário e financiamentos e/ou vendas líquidas de R$ 24,5 bilhões no mercado secundário, inclusive operações especiais com o extramercado. Expressivo volume de recursos está associado ao esforço da Autoridade Monetária em manter a liquidez do sistema no nível desejado e de, principalmente, esterilizar os efeitos expansionistas provenientes das operações do setor externo, das operações de assistência financeira de liquidez, do Tesouro Nacional e do item "outras contas", que envolveu o acerto de contas entre o Banco Central e instituições financeiras em processos de liquidação extrajudicial.

Diante desse cenário, a dívida mobiliária efetiva, que corresponde à dívida mobiliária federal menos o montante de LBC-E emitido para troca temporária com títulos da dívida estadual e menos os títulos federais livres, garantidores das operações de redesconto, atingiu o saldo de R$ 156,3 bilhões, apresentando, no ano, variação de 52,3%, representando 18,1% do PIB e incremento de 6,1 pontos percentuais em relação ao ano passado.

No tocante ao total de títulos federais fora do Banco Central, o saldo de R$ 176,2 bilhões refletiu aumento de 48,7% no ano e 22,7% em relação ao PIB (contra 18,8% em dezembro de 1995). Desse total, 61% se referem a títulos prefixados (BBC, LTN e NTN-J) e 18,6% a papéis atrelados à taxa over/Selic (LFT e LBC-E). Em nível de instituições, 52,8% correspondem a títulos do Tesouro Nacional e os restantes 47,2% a títulos do Banco Central.

O prazo médio dos títulos em mercado, em 1996, mudou de patamar, atingindo 241 dias em dezembro ante 192 dias observado no mesmo mês do ano anterior. O maior prazo médio decorreu, principalmente, de emissões de NTN-F, destinadas à capitalização do Banco do Brasil.

O endividamento mobiliário de responsabilidade do Tesouro Nacional evoluiu 24,2%, no ano, com saldo de R$ 114,8 bilhões (14,8% em relação ao PIB). Desse montante, R$ 21,7 bilhões, representados por NTN e LTN, estão alocados na carteira do Banco Central, que teve seu tamanho reduzido, no ano, em 22,1%.

No aspecto institucional, vale registrar que, face ao processo de capitalização do Banco do Brasil, o Tesouro Nacional, através do Decreto nº 1.839, de 20.3.96, foi autorizado a emitir NTN-J com prazo de 15 anos, atrelada à taxa média de rentabilidade das LTN. Foram, então, emitidos liquidamente R$ 6,4 bilhões, pois R$ 1,4 bilhão foi utilizado no resgate de NTN-N em poder daquela instituição financeira.


Privatização

Os resultados obtidos em 1996, no âmbito do Programa Nacional de Desestatização (PND), foram significativos. O resultado financeiro alcançado foi da ordem de US$ 4 bilhões, sendo que a venda de ações da Light representou 57,4% do total, enquanto as malhas da RFFSA contribuíram com 36,5%. Tal volume de recursos equivale a 30,3% do total arrecadado pelo programa desde o seu início em 1991. O montante da dívida transferida para o setor privado alcançou US$ 670 milhões.

Cabe ressaltar que houve aumento substancial nos pagamentos efetuados em moeda corrente nas operações de privatização. Nos anos anteriores, tal parcela representava apenas 36,4% do total dos recursos, enquanto em 1996 cerca de 75% dos pagamentos foram feitos em moeda corrente. Outro aspecto relevante do processo de privatização, no ano de 1996, foi a importante participação do capital externo nas privatizações da Light e da Malha Oeste da RFFSA. O valor dos recursos externos alcançou US$ 1,4 bilhão no ano, correspondendo a mais de três vezes o valor obtido anteriormente.

Relativamente à venda da Light, realizada em junho, foram alienadas 55,8% das ações representativas do capital total da Light Serviços Elétricos S.A., constituindo-se na maior operação de privatização do PND. Essa venda foi seguida por diversas etapas de ofertas de ações aos empregados da empresa, tendo totalizado, até dezembro, US$ 2,4 bilhões.

No setor ferroviário, das seis malhas que faziam parte do PND, as Malhas Oeste, Centro-Leste, Sudeste, Tereza Cristina e Sul tiveram seus leilões de concessão e arrendamento realizados ao longo de 1996, enquanto o leilão da Malha Nordeste está previsto para ser realizado em 1997. O valor dos leilões realizados alcançou cerca de US$ 1,5 bilhão, com ágio médio de 4,3% em relação ao valor mínimo de oferta. Desse total, US$ 423 milhões (28,6%) já foram liquidados e o valor remanescente será pago em 30 anos, a partir de 1998.

Foram ainda arrecadados US$ 212 milhões com alienações de cinco participações minoritárias da Petroquisa (Polipropileno, Koppol, Deten, Polibrasil e EDN), encerrando o processo de privatização do setor petroquímico. As vendas das participações minoritárias de que trata o Decreto nº 1.068/94, alienadas em 1996, arrecadaram US$ 33,8 milhões. A empresa Metanor - Metanol do Nordeste S.A. foi excluída do PND pelo Decreto s/nº de 11.1.96.

Com relação ao processo de privatização da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), a Resolução nº 19, de 10.10.96, do Conselho Nacional de Desestatização, aprovou a modelagem de venda da companhia, que prevê a venda, por meio de leilão, de um bloco estratégico de controle composto por 40% a 45% do capital votante, seguida de alienação de 5,1% do capital social em oferta aos empregados. Além disso, acontecerá uma oferta global das ações ordinárias de propriedade da União que não tiverem sido alienadas nas etapas anteriores, com limitação para aquisição, já que os papéis serão colocados tanto no mercado doméstico quanto nas bolsas de valores no exterior, permitindo assim a pulverização do capital.

O governo pretende conservar em seu poder uma classe especial de ação (golden-share) que lhe dê prerrogativas com respeito à política da empresa. O pagamento do bloco de controle deverá ser feito em moeda corrente, enquanto para a liquidação da parcela adquirida pelos empregados, o governo pretende permitir a utilização das "moedas sociais", créditos que os trabalhadores têm junto ao FGTS e ao PIS/Pasep. A Resolução estabeleceu, ainda, que o processo de desestatização da CVRD deve incluir a emissão, pela empresa, de debêntures, de modo a preservar os interesses dos seus acionistas sobre direitos minerários residuais não valorados e/ou de prazo remoto, de que é titular a CVRD. As debêntures serão remuneradas com base em percentual da receita líquida da empresa, auferida com a extração mineral, o qual será definido no edital de alienação das ações.

No setor de telecomunicações, foi sancionada a Lei nº 9.295, de 19.7.96, que dispõe sobre o Serviço Móvel Celular (SMC), cujo regulamento foi aprovado posteriormente pelo Decreto nº 2.056, de 4.11.96. A concessão para a exploração do SMC será outorgada pelo presidente da República, pelo prazo de 15 anos, renováveis por igual período. O processo de outorga da concessão será realizado mediante licitação, na modalidade de concorrência, onde o preço oferecido pelo consórcio e a tarifa terão pesos de 70% e 30%, respectivamente. O governo dividiu o território nacional em dez áreas, de acordo com o potencial de mercado, que serão objeto de concorrência da prestação de serviço de telefonia celular na chamada banda B. As empresas poderão participar da licitação em todas as áreas, contudo, poderão operar apenas em uma área de cada grupo.

No que diz respeito à legislação, cabe assinalar a edição da Lei nº 9.277, de 10.5.96 (regulamentada pela Portaria nº 368, de 11.9.96, do Ministério dos Transportes), que delega aos municípios, estados e Distrito Federal, a administração de rodovias e a exploração de trechos de rodovias ou de obras rodoviárias federais. A delegação será formalizada mediante convênio e terá um prazo de 25 anos, prorrogáveis por igual período. Esta medida acelerará o ritmo dos programas estaduais de privatização de rodovias nos estados altamente dependentes da malha rodoviária federal, como o Rio Grande do Sul, o Paraná e Minas Gerais.

Em agosto, o CND deu início ao processo de privatização dos portos, com a divulgação do cronograma de publicação dos editais, visando à concessão para sua exploração. Os primeiros portos a serem concedidos serão os de Itajaí (SC), Laguna (SC), Porto Velho (RO), Cabedelo (PB), Manaus (AM), Recife (PE) e Maceió (AL). Em etapas posteriores, serão incluídos no programa outros portos marítimos e os mais de 40 portos fluviais existentes no país. O Decreto nº 1.990, de 29.8.96, incluiu no PND oito empresas responsáveis pela administração de portos marítimos e fluviais.

Dando continuidade ao processo de reestruturação do setor elétrico, foi assinado o Decreto nº 2.003, de 10.9.96, que regulamenta a produção de energia elétrica pelo produtor independente e pelo autoprodutor. Tal decreto abre espaço para a ampliação da participação dos agentes privados no setor e representa maiores aportes de recursos, devendo, inclusive, resultar em melhores tecnologias de gestão. Deve-se ressaltar que o sucesso de tal modalidade somente acontecerá se o marco regulatório permitir a concorrência, em condições de igualdade, entre os diversos segmentos. Além disso, ocorreu a publicação da Lei nº 9.427, de 26.12.96, que instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), novo órgão regulador do setor, que substituirá o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (Dnaee) nas funções de fiscalização e regulação das etapas de produção e comercialização de energia elétrica. Tal medida dá as condições necessárias para acelerar o processo de privatização do Sistema Eletrobrás.

O ano de 1996 marcou o início efetivo dos programas estaduais de privatização, com 10 dos 13 estados que já possuem autorizações das respectivas assembléias legislativas, tendo iniciado programas de desestatização e concessão de serviços públicos, que produziram receitas de US$ 1,3 bilhão.

O Estado do Rio de Janeiro alienou 70,26% do capital ordinário da Companhia Energética do Rio de Janeiro (Cerj) em 20.11.96. O valor do leilão foi de US$ 587,4 milhões, o que representou ágio de 30,27%. O Estado do Paraná, em 10.12.96, concedeu, por meio de leilão, o serviço de transporte de carga na Estrada de Ferro Paraná Oeste, no valor do preço mínimo de US$ 24,8 milhões. No Rio Grande do Sul, em 17.12.96, foram leiloadas 35% das ações ordinárias da Companhia Riograndense de Telecomunicações (CRT), pelo valor de US$ 654,4 milhões, representando ágio de 54,7%. O consórcio vencedor é formado pela Internacional da España S.A., RBS Participações S.A., Compañia de Telecomunicaciones de Chile S.A., Telefónica de Argentina S.A. e Citicorp.


Previdência Social

As receitas da Previdência Social, em 1996, somaram R$ 52,1 bilhões, com acréscimo real de 14,6% (deflator IGP-DI) em relação ao ano anterior, enquanto as despesas situaram-se em R$ 53,4 bilhões (+17,3%). Desta forma, o déficit acumulado no ano, no valor de R$ 1,3 bilhão, reduziu as disponibilidades da Previdência para R$ 0,3 bilhão.

Os resultados negativos nas contas do INSS derivam do aumento no número de aposentadorias por tempo de serviço, cujos critérios de concessão do benefício, previstos na proposta de emenda constitucional da Previdência Social, provocou a antecipação de inatividade. O segundo fator de deterioração do fluxo de caixa foi determinado pela Medida Provisória nº 1.415, de 29.4.96, que fixou o reajuste de 15% nos benefícios da Previdência, superior ao reajuste do salário mínimo (12%). A MP estabeleceu, ainda, que os reajustes dos benefícios, a partir de 1997, ocorrerão sempre no mês de junho.

Em 1996, o fluxo de caixa da Previdência Social só não foi deficitário devido a ocorrência de fatores circunstanciais, como a utilização de crédito rotativo na rede bancária e de empréstimo contraído junto ao Banco do Brasil, no mês de novembro; e, à entrada de recursos referente ao resgate da dívida da RFFSA, securitizada pelo Tesouro, no mês de dezembro.

Relativamente à dívida da RFFSA, a Lei nº 9.364/96 autorizou a União, pagar com sub-rogação dos débitos da rede com o INSS até R$ 1,5 bilhão, mediante a entrega de ativos à União em contrapartida à emissão de créditos securitizados pelo Tesouro Nacional, com prazo de resgate de 12 anos, carência para principal e juros de 4 anos, juros de 6% a.a., calculado sobre o valor atualizado.

Com o objetivo de tornar mais ágil e mais eficaz a cobrança de créditos do Instituto Nacional do Seguro Social oriundos de contribuições sociais por ele arrecadadas, além de contribuir para a melhora estrutural das contas de Previdência Social, foi assinada a Medida Provisória nº 1.533, de 18.12.96, determinando a extinção das inscrições em dívida ativa, efetuadas até 30.11.96, cujos valores, relativamente a um mesmo devedor, seja igual ou inferior a R$ 1.000,00 e a extinção de créditos não inscritos em dívida ativa, cujos valores sejam iguais ou inferiores a R$ 500,00. Essa MP visa obter redução no número de processos judiciais de interesse da União, alguns com custos processuais superiores às causas julgadas.


Execução financeira do Tesouro Nacional

O Tesouro Nacional contabilizou déficit de R$ 9,4 bilhões no exercício de 1996 (a preços de dezembro de 1996, deflator: IGP-DI). As receitas ascenderam a R$ 100,1 bilhões, enquanto as despesas somaram R$ 109,5 bilhões, registrando aumentos de 2,5% e 6,2%, respectivamente.

As duas principais fontes de arrecadação, Imposto de Renda e Contribuição para Financiamento de Seguridade Social (Cofins), responderam por 48,4% das receitas do Tesouro e cresceram, em termos reais, 1,5% e 5,5%, respectivamente, em relação ao exercício anterior. Por sua vez, o Imposto sobre Produtos Industrializados e as Contribuições para o PIS/Pasep denotaram incrementos de, nessa ordem, 8,4% e 8,9%. Contribuíram positivamente para a elevação na arrecadação os seguintes fatores:

a) alteração na legislação do imposto de renda das pessoas jurídicas (Lei nº 9.249/95);

b) aumento nas vendas de veículos para o mercado interno e elevação nos preços dos carros populares;

c) ações permanentes de cobrança e fiscalização, desenvolvida pela Secretaria da Receita Federal, visando à recuperação de créditos tributários em atraso; e

d) ação conjunta da Secretaria da Receita Federal e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com vistas a agilizar o ingresso, no Tesouro Nacional, dos créditos decorrentes de decisões judiciais já transitadas em julgado.

As quedas na arrecadação do Imposto de Importação (-22,9%) e do IOF (-19,6%) derivaram, no primeiro caso, da redução no volume das importações sujeitas ao pagamento de tarifas, sobretudo veículos, e, no segundo, da redução da alíquota nas operações de crédito para pessoas físicas (de 18% para 6%) e pessoas jurídicas (de 3% para 1,5%).

Os encargos da dívida mobiliária em mercado foi a rubrica que mais pressionou a despesa, registrando incremento real de 39,6%, elevando sua participação relativa nos gastos de 7,8% para 10,3%. Por sua vez, os encargos da dívida contratada interna e externa, no montante de R$ 5,3 bilhões, elevaram-se em 0,7%.

O desembolso com pessoal e encargos sociais, com participação relativa de 38,2% nos gastos, alcançou R$ 41,8 bilhões, denotando incremento de 2,8% perante o exercício de 1995. Esse montante corresponde a 62,7% das receitas disponíveis do Tesouro (receitas de tributos menos as transferências constitucionais).

Cabe assinalar que em 1996 não foi concedido qualquer reajuste nos vencimentos do funcionalismo público federal. O incremento nos gastos, portanto, foi decorrência do próprio crescimento vegetativo da folha de pagamento (promoções, qüinqüênios etc.). A propósito, no mês de outubro, o governo adotou uma série de providências visando estabelecer maior controle sobre as despesas com pessoal e encargos sociais, principalmente por intermédio da eliminação de privilégios injustificados. Entre as medidas, foi autorizada a demissão de servidores não estáveis, a extinção do benefício que permite ao servidor ascender na escala de vencimentos ao aposentar-se, e a eliminação do pagamento de horas extras.

No conceito das necessidades de financiamento, as contas do Tesouro Nacional contabilizaram superávit primário de R$ 2,9 bilhões em 1996. Todavia, considerando as obrigações com juros reais líquidos, no valor de R$ 12,7 bilhões, obtém-se déficit operacional de R$ 9,8 bilhões. Esse resultado corresponde a 1,27% do PIB, situação ligeiramente mais favorável do que a contabilizada em 1995 (1,40% do PIB).


Finanças estaduais e municipais

Ao longo do exercício de 1996, os estados e municípios apresentaram, sob a ótica do financiamento, déficit operacional, medido como proporção do PIB, de 1,88%, ante 2,31% em 1995. Não obstante a melhora desse indicador, a dívida mobiliária dos estados e municípios apresentou crescimento real de 19,8% (deflator IGP-DI centrado), totalizando R$ 51,7 bilhões. Os estados respondem por 87,3% do total dessa dívida, cabendo aos municípios os 12,3% restantes. Releva notar a elevada concentração dessa dívida nos estados mais desenvolvidos da federação, que acumularam 77,3% da dívida, a saber: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.

No sentido de controlar essa modalidade de endividamento, o Conselho Monetário Nacional baixou a Resolução nº 2.329, em 30.10.96, restringindo a compra de títulos dos estados por bancos estaduais e limitando a 5% do patrimônio líquido dos bancos privados e dos fundos de investimento a aplicação nesses papéis.

O cenário de deterioração do resultado fiscal e de elevação do endividamento não pode ser atribuído a reduções nas receitas. Com efeito, no último quadriênio o ICMS vem apresentando tendência ascendente, com crescimento médio anual de 11% no período. Em 1996, a arrecadação situou-se em R$ 57,4 bilhões, com crescimento real de 6,1 % sobre o ano anterior. Os Estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraná, Bahia, Santa Catarina, Pernambuco, Goiás e Espírito Santo são os dez maiores em arrecadação do ICMS, respondendo por 85,5% da arrecadação total. Destacaram-se como de maior dinamismo, durante o exercício de 1996, os Estados de Pernambuco, Goiás e Bahia, com taxas de crescimento da arrecadação de, respectivamente, 11,4%, 13,8% e 9%. No universo dos dez principais estados arrecadadores, as menores taxas de crescimento ficaram por conta do Estado do Espírito Santo, 2,1% e do Estado do Paraná, com 2,3%.

Relativamente ao ICMS, a Lei Complementar nº 87, de 13.9.96, desonerou as exportações de semi-elaborados e dos produtos primários da cobrança do ICMS, eliminando a cumulatividade, ao prever a constituição de créditos relativos à compra de bens de capital, ao consumo de bens de uso e de energia elétrica. A lei estabelece, também, o ressarcimento de eventuais perdas de arrecadação dos estados, pelo prazo de seis a dez anos. No caso de perda de até 10%, o estado terá a garantia de reposição por seis anos e, a cada dois pontos percentuais a mais de perda, será acrescido um ano no prazo de compensação, no prazo de 10 anos. O valor do ressarcimento foi estimado em R$ 3,6 bilhões para o exercício de 1997 e em R$ 4,4 bilhões para o exercício de 1998 e seguintes (a preços médios do período julho/95 a junho/96). Ficou estabelecido que o Tesouro Nacional faria adiantamento aos estados, no exercício de 1996, no valor de R$ 500 milhões, os quais foram liberados no mês de outubro. Esse montante será descontado das primeiras 12 parcelas, sendo o valor corrigido pelo IGP-DI. Dos recursos a serem transferidos aos estados serão descontadas as dívidas para com a União, vencidas e não pagas, ou vincendas no mês seguinte àquele em que for efetivada a entrega. O saldo remanescente, se houver, será creditado em moeda corrente. A lei condiciona o montante recebido, a título de compensação das perdas, ao desempenho arrecadatório da respectiva unidade federada, premiando os estados que pratiquem uma melhor administração tributária, introduzindo um parâmetro de eficiência e desestimulando atitudes de acomodação, que as transferências poderiam motivar. De qualquer forma, o efeito total sobre a arrecadação dependerá do impacto da desoneração do ICMS sobre o investimento produtivo e, indiretamente, sobre o nível da atividade econômica.

Ainda com relação às receitas, as transferências constitucionais para estados e municípios, no total de R$ 20,1 bilhões (deflator IGP-DI), registraram crescimento de 2,2%, no ano, confirmando o comportamento dos últimos anos. Releva notar que não está incluso nesse total, o repasse de recursos previsto na Lei Complementar nº 87/96, que atingiu R$ 545,4 milhões em 1996. A distribuição dos recursos por região, em 1996, obedeceu às seguintes proporções: Norte 15,8%, Nordeste 41,1%, Sudeste 22,2%, Sul 14% e Centro-

Oeste 6,9%.

Dentro desse contexto, onde a evolução das receitas e despesas denota a existência de desequilíbrio estrutural de suas finanças, o governo federal instituiu um processo renegociado de ajustamento das contas dos estados. O primeiro passo nessa direção, aconteceu com a aprovação do Voto CMN nº 162/95 pelo Conselho Monetário Nacional, sobre o Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturação Financeira dos Estados. O programa adotou a estratégia de apoiar financeiramente os estados que se dispunham a tomar medidas tendentes a restaurar o equilíbrio orçamentário. Deste modo, premiam-se aquelas unidades federativas que assumam compromissos de ajuste fiscal e financeiro tais como:

a) controle e redução da despesa de pessoal;

b) adoção de programas de privatização, concessão de serviços públicos, reforma patrimonial e controle das estatais estaduais;

c) aumento da receita, modernização e melhoria dos sistemas de arrecadação, de controle do gasto e de geração de informações fiscais;

d) compromisso de resultado fiscal mínimo; e

e) redução e controle do endividamento estadual.

Assim, mediante contratos firmados com a União, os estados puderam, desde que se comprometessem com as metas de ajuste fiscal retrocitadas, ter acesso às linhas de crédito, classificadas sob três modalidades: linha I - recursos destinados ao pagamento de créditos em atraso até 30.11.95, acordados com o Ministério da Fazenda, limitados à quota (média nominal janeiro-outubro/95) do Fundo de Participação dos Estados; linha II - com vistas a financiar programas de ajuste do quadro de pessoal; linha III - destinada à transformação de operações de Antecipação de Receitas Orçamentárias (ARO) em dívida fundada. No caso das linhas I e II, o agente financeiro será a Caixa Econômica Federal, que contará com garantias do Tesouro Nacional, o qual poderá valer-se do mecanismo de autoliquidez, que lhe faculta reter as receitas próprias e as transferências dos estados (nos termos dos artigos 155, inciso I, 157 e 159, inciso I, alínea "a", e II da Constituição Federal). O quadro abaixo mostra os valores liberados no âmbito do referido programa, por modalidade de financiamento e por unidade federativa.

A implementação do Voto CMN nº 162/95 produziu, de imediato, a modificação no perfil do endividamento dessas unidades federativas. Com efeito, vem se observando a conversão da dívida de ARO em dívida fundada. Em 1995, o fluxo de autorizações das operações de ARO e da dívida fundada respondiam, respectivamente, por 62% e 38% do fluxo total. Em 1996, esses percentuais praticamente se invertem, passando a 27% e 63%, respectivamente. A queda na participação relativa da dívida em ARO tem proporcionado a redução do custo de endividamento, posto que as operações de ARO constituem a modalidade de dívida de maior custo.

Paralelamente à modificação na composição do endividamento, com o predomínio das operações de prazo mais longo sobre a dívida de curto prazo, o programa reforçou o processo de federalização dos passivos estaduais, com a maior concentração das operações de crédito nos bancos federais, cuja participação nos financiamentos evoluiu de 26,3% em 1995, para 51,9% em 1996. Registre-se que, ao longo de 1996, os estados mais beneficiados pelas autorizações da dívida fundada foram, nesta ordem, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro.

O processo de renegociação das dívidas estaduais ganhou nova dimensão com a Medida Provisória nº 1.560, de 19.12.96, pela qual autoriza-se a União, desde que haja prévia aprovação do Senado Federal e da assembléia legislativa estadual correspondente, consolidar e refinanciar a dívida mobiliária, os empréstimos da Caixa Econômica Federal (CEF), concedidos com amparo nos Votos CMN nº 162/95, 175/95 e 122/96, bem como a dívida do estado junto aos seus respectivos bancos. É de se ressaltar que o processo de refinanciamento dessas dívidas depende de negociações desenvolvidas no âmbito do Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturação Financeira dos Estados. Além dos objetivos específicos para cada unidade da federação, os contratos de refinanciamento conterão obrigatoriamente cláusulas de contrapartida relacionadas com:

a) obtenção de melhorias no resultado primário;

b) redução das despesas com o funcionalismo público;

c) relação dívida financeira/receita líquida real igual à unidade;

d) melhoria na arrecadação de receitas próprias;

e) adoção de programas de privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, reforma administrativa e patrimonial; e

relação entre despesas de investimento e receita líquida real. As condições de refinanciamento estabelecidas na Medida Provisória nº 1.560 prevêem o prazo máximo de 30 anos, com atualização monetária pelo IGP-DI e juros mínimos de 6% ao ano. Os contratos de refinanciamento deverão contar com garantias adequadas, que incluirão, obrigatoriamente, a vinculação de receitas próprias e dos recursos de que tratam os arts. 155, 157 e 159, incisos I, "a" e II, da Constituição. O esquema de amortização segue a tabela Price, limitando-se a uma prestação de 13% da receita líquida real. A medida provisória também prevê a possibilidade de amortização extraordinária dos débitos, mediante a cessão de bens, direitos e ações de propriedade dos estados.

Os protocolos de acordo assinados com os estados do Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Sergipe, Pará, Maranhão, Pernambuco, São Paulo e Piauí, implicam a renegociação de R$ 73,5 bilhões, assim distribuídos: R$ 1,3 bilhão de débitos vencidos: R$ 959,6 milhões para programas de ajustes de pessoal; R$ 1 bilhão para créditos emergenciais de liquidez; R$ 518 milhões para conversão da dívida de ARO em dívida fundada; R$ 1,7 bilhão para empréstimos do Voto CMN nº 162; R$ 38,9 bilhões de dívida mobiliária e R$ 29,1 bilhões relativos a outros empréstimos.