Sistema de Pagamentos Brasileiro

Reestruturação do Sistema de Pagamentos Brasileiro

1 - Os problemas atuais

Os bancos têm no Banco Central (BC) uma conta denominada Reservas Bancárias, que é similar a uma conta-corrente, pois nela é processada toda a movimentação financeira diária dos bancos, decorrente de operações próprias ou de seus clientes.

Às 7h de cada dia, são lançados naquela conta os resultados financeiros apurados em diferentes câmaras de compensação, relativos a transações realizadas em dias anteriores nos diversos mercados, bem como o resultado da compensação, entre os bancos, dos valores pagos pelas pessoas físicas e jurídicas por intermédio dos instrumentos de pagamento usuais no Brasil, que são os cheques e os denominados DOC. Às 23h, é lançado o resultado financeiro das negociações de títulos públicos federais realizadas entre os bancos ao longo do próprio dia.

Atualmente, ainda que o banco não disponha de saldo suficiente em sua conta para satisfazer os pagamentos previstos para as 7h, o BC dá curso à liquidação de tais obrigações e o banco passa a apresentar saldo negativo na conta Reservas Bancárias. Esse saldo negativo é, normalmente, regularizado às 23h, pois os bancos mantêm títulos públicos federais em volume suficiente para o adequado gerenciamento de seu caixa.

Em média, a soma dos saldos negativos nas contas Reservas Bancárias, entre as 7h e as 23h de cada dia, atinge R$ 6 bilhões. Essa é a dimensão do risco privado assumido diariamente pela sociedade brasileira por intermédio do BC, devido à sistemática operacional do sistema de pagamentos brasileiro.

É comum a argumentação de que, quando o problema de liquidez de determinado banco é grave, o BC sustenta a sobrevida da instituição por meio de empréstimos. Atuar de modo diferente, quando configurado o problema, significa rejeitar aqueles lançamentos das 7h, caso representem valor negativo que supere a soma do saldo na conta Reservas Bancárias e do valor dos títulos públicos federais de propriedade da instituição.

Ao rejeitar tais lançamentos, o BC estará transferindo a falta de liquidez do banco para todo o resto do sistema financeiro e para a clientela do sistema bancário. Isso pode gerar a denominada crise sistêmica, com a quebra sucessiva de instituições financeiras, em efeito dominó, e a interrupção da cadeia de pagamentos do setor real da economia, seguida, invariavelmente, de recessão econômica. Dimensionar o risco de crise sistêmica nem sempre é trivial.

O balanço do BC, de junho de 2001, indica, para a data de liquidação de algumas instituições, que os empréstimos com base no PROER atingiram à cifra de R$ 16,9 bilhões e que outros R$ 12,3 bilhões corresponderam ao saldo devedor nas respectivas contas Reservas Bancárias. Esses últimos decorrem de lançamentos não rejeitados, embora as instituições não dispusessem de liquidez suficiente ou de garantias para oferecer em um empréstimo.

Hoje, importantes câmaras de compensação, onde são apurados os resultados financeiros de inúmeras transações realizadas no País, são meras processadoras e o risco inerente aos bancos que liquidam tais operações é suportado diariamente pelo BC.

A câmara de compensação de cheques, operada pelo Banco do Brasil, é um exemplo típico. Nela são compensados mensalmente, em média, cheques e DOC no valor total de R$ 257 bilhões (mais de R$ 12 bilhões por dia). Esses instrumentos de pagamento são apropriados para operações de varejo, mas no caso brasileiro, em face da ausência de alternativas, são largamente utilizados para a liquidação de obrigações de alto valor.

O convívio, em um mesmo ambiente, de instrumentos de pagamento de baixo e de alto valor é inapropriado. As câmaras para grandes valores têm foco no gerenciamento de riscos, com a exigência de garantias e o estabelecimento de limites aos bancos. As câmaras para o varejo são desenhadas com atenção especial ao custo de transação, que se elevaria com a eventual exigência de garantias.

2 - As soluções

A reestruturação do sistema de pagamentos compreende um conjunto de medidas que solucionam os graves problemas apontados anteriormente. Segue-se um resumo de cada uma das medidas:

1. Monitoramento, em tempo real, do saldo de cada conta Reservas Bancárias, não sendo admitido, a partir do dia 24 de junho de 2002, saldo devedor em qualquer momento;
2. Oferta de empréstimo ponte diário (redesconto intradia), mediante operações de compra, pelo BC, de títulos públicos federais dos bancos, que deverão recomprar os títulos do BC no próprio dia, registrando-se em tempo real o resultado financeiro na conta Reservas Bancárias. Isso garante, sem risco para o BC, a oferta da liquidez necessária (de R$ 6 bilhões, em média, como antes mencionado) para o normal fluxo dos pagamentos ao longo do dia;
3. Implantação de sistema que processará ordens de transferência eletrônica de fundos entre bancos, inclusive as por conta de clientes. Assim, passará a existir alternativa segura aos cheques e DOC para a realização de pagamentos de grande valor;
4. Criação, pelo setor privado, de rede de telecomunicações dedicada exclusivamente ao sistema financeiro e operada sob rígidos padrões de segurança e confiabilidade definidos pelo BC, permitindo a liquidação financeira em tempo real de transações;
5. Assunção do risco privado pelo setor privado, com a definição de regras mais rígidas para as câmaras de compensação privadas, que deverão adotar adequados mecanismos de gerenciamento de riscos, como o estabelecimento de limites para os bancos com base no recebimento prévio de garantias. Se o BC rejeitar lançamento na conta Reservas Bancárias de um banco que não disponha de liquidez suficiente, a câmara executará as garantias que lhe tenham sido entregues pelo banco inadimplente e honrará os pagamentos correspondentes, com fundamento na Lei 10214/2001;
6. Adoção de mecanismo indutor à oferta, pelos bancos, de novos produtos à clientela, que permitam a migração dos pagamentos de valor maior do que R$ 5 mil, hoje realizados por cheques e DOC, para instrumentos de pagamento eletrônicos adequadamente estruturados.

3 - Impactos para a sociedade

As medidas acima mencionadas, entre outros aspectos positivos, retirarão do setor público riscos privados, fortalecerão o sistema financeiro, dotarão o país de sistema de pagamentos moderno, reduzirão a percepção de risco do país e permitirão maior atratividade para o capital externo, além de ganhos de eficiência à economia. Importantes pontos, porém, não claramente identificados pela sociedade, em particular pelo cidadão comum, ainda que assim considerado o que tem acesso ao sistema bancário.

Para esse cidadão comum, e considerando a totalidade do sistema bancário, surgirá, de pronto, a possibilidade de transferir recursos de sua conta-corrente para conta de outra pessoa em banco diferente do seu, em agência de qualquer localidade do país, sendo o recurso imediatamente disponível para o destinatário. Isso hoje não ocorre, pois, na melhor das hipóteses, o recurso depositado por cheque torna-se obrigatoriamente disponível ao destinatário no prazo de um a quatro dias úteis, podendo se estender a vinte dias úteis quando envolver agências localizadas em cidades de difícil acesso.

De negativo, poderá ocorrer, também considerando a totalidade do sistema bancário, o surgimento de tarifa para cheques de valor igual ou superior a R$ 5 mil (que representam pouco mais de 1% da quantidade de cheques emitidos diariamente e 69% do respectivo valor total).

Diz-se "poderá ocorrer", porque o mecanismo indutor à migração, estabelecido pelo BC, será aplicado sobre a rede bancária de forma escalonada a partir de agosto de 2002. Ademais, o BC admite que, a partir de fevereiro de 2003, caso os cheques de valor igual ou superior a R$ 5 mil correspondam a até 20% do valor total dos cheques hoje emitidos, nada será exigido dos bancos.

Isso propiciará ao sistema financeiro tempo suficiente para oferecer novos produtos, estendendo-os à sua clientela paulatinamente. É de se esperar que os grandes clientes tenham acesso imediato a produtos mais eficientes, o que permitirá que, afetando positivamente pequena parcela de seus clientes, os bancos reduzam, em curto tempo, substancialmente o valor total dos cheques emitidos com valor a partir de R$ 5 mil. Pode-se imaginar, também, que no espaço de até um ano, cartórios de registro de imóveis, grandes concessionárias de veículos e empresas atacadistas, por exemplo, disponham de terminais bancários que permitam a realização de pagamentos eletrônicos e dispensem a necessidade de emissão de cheques.

Ademais, alguns bancos poderão voltar a estabelecer prazo de bloqueio para os depósitos realizados por meio de cheques igual ao máximo permitido pelo BC. Durante o período de elevada inflação e em face da concorrência no setor, muitos bancos dispensaram o bloqueio temporário dos recursos depositados por cheques, permitindo que seus clientes movimentassem tais depósitos por meio de cheques ou DOC. Alguns o fizeram para a totalidade de sua clientela. Houve aqueles que mantiveram, no particular, os procedimentos usuais, ou estenderam a outros clientes o tratamento especial que sempre dispensaram às grandes corporações.

Esse novo comportamento dos bancos decorrerá do fato de que, hoje, depósitos ou saques por cheques geram lançamentos na conta Reservas Bancárias sempre no dia útil seguinte. Com a introdução de sistemas eletrônicos de transferência de fundos acessíveis à clientela, com a conseqüente movimentação de Reservas Bancárias em tempo real, recurso depositado por cheque e transferido eletronicamente no mesmo dia afetará negativamente o fluxo de caixa do banco.

Vale notar que eventual restrição poderá ser diferenciada. Alguns bancos poderão restringir apenas as transferências eletrônicas de recursos depositados por cheques, permitindo que esses depósitos sejam movimentáveis no próprio dia, desde que por cheques, exatamente como fazem hoje.

Os fundos de investimento, da mesma forma, poderão vir a alterar a regra para a aplicação e o resgate de cotas, somente aceitando a conversão em cotas de recursos disponíveis. Cabe lembrar, porém, que embora observem certo padrão, as regras de cada fundo, a exemplo do acima exposto quanto aos bancos, hoje são diferenciadas, cabendo ao investidor escolher livremente em qual aplicar seus recursos. Foi determinado, porém, que até 28 de fevereiro de 2002, os fundos informem seus cotistas quanto a eventual alteração na política de conversão de cotas.

O BC estabeleceu, ainda, que os depósitos até R$ 5 mil, efetuados por intermédio de cheques em contas de poupança, continuarão a ter o mesmo tratamento atual, de serem remunerados a partir da data em que realizados.

4 - A experiência internacional

Inúmeros países, independentemente de seu nível de desenvolvimento econômico e social, já implementaram reformas semelhantes em seus sistemas de pagamentos.